环融汇 | 环卫运营PPP项目推进现状及回报机制探讨

2019-07-17海尔产业金融

环卫PPP项目对于盘活政府存量环卫资产、促进环卫服务的转型升级,增强公共产品和服务的供给效率具有重要作用。不仅能够解决政府预算问题,还能够通过多种形式的政企合作引入先进的管理理念和设备资源,提高环卫管理和服务整体水平。

经过近几年的发展,环卫PPP项目在各地逐渐普及,目前发展情况如何?我们统计了目前财政部政府和社会资本合作中心项目管理库里的环卫运营相关PPP项目,进行了分析总结,共同探讨环卫运营PPP项目的推进现状。

增长放缓 67%进入执行阶段

除去年清库期间被清理的项目外,截止2019年1月,财政部政府和社会资本合作中心项目管理库里的环卫运营相关PPP项目共126个入库项目和15个储备项目。126个入库项目中,85个进入到了执行阶段,29个处于采购阶段,12个还处于准备阶段,尚处于准备阶段中的项目最早是2016年10月发起的。

从项目发起时间来看,总量增长波动明显,2017年是环卫运营PPP项目的“大年”,全国共发起了62个项目。但是之后的2018年随着PPP项目整顿降温,新发起的项目减少到21个。

2015-2019年入库环卫运营PPP项目数量变化

在地域分布上,环卫运营PPP项目涉及包括安徽、江西、云南、海南等25个省区,在华东和华中地区较为密集,其中安徽省和江西省环卫运营相关PPP项目最多,分别为19个和14个。

各省区入库环卫运营PPP项目数量排行


从运营期限来看,运营期限在8-15年的项目有61个,运营期限在16-25年的项目有38个,运营期限在26-30年的项目有26个。其中运营期限为15年的项目最多,有35个,约占总数的27.8%;运营期限为30年的项目有19个,约占总数的15.1%;运营期限为10年的项目有15个,约占总数的11.9%。

通过公开招标确定社会资本的项目共89个,采用竞争性磋商方式的项目36个,另有一个项目采用了竞争性谈判的方式确定社会资本合作方。公开招标是面向所有企业发布公告邀请参与竞标,竞争性磋商和竞争性谈判是非招标采购方法。公开招标和竞争性探谈判最主要的考量因素是价格,竞争性磋商更看重供应商的综合能力。

入库环卫运营PPP项目社会资本确定方式占比


从预算投资金额来看,安徽省、福建省和江西省最多,分别为56.28亿元、48.58亿元和38.12亿元。其中超过70%的省区单个项目平均投资额超过1亿元,以平均单个项目投资额来看,福建省为6.07亿元,宁夏自治区4.15亿元,河南省4.05亿元,河北省3.53亿元。

各省区入库环卫运营PPP项目投资总额排行


BOT为主 政府付费项目比重下降

环卫运营PPP项目提供的服务主要包括垃圾清扫保洁、垃圾分类、垃圾中转、垃圾运输、垃圾终端处理等内容的建设和作业。

在运作模式上,环卫运营PPP项目主要涉及管理外包类、特许经营类和私有化类模式。在126个入库环卫PPP项目中,有57个选择了BOT运作模式,接近总数的一半。其余应用比较多的是ROT、TOT、O&M、BOO以及多种模式的组合。

入库环卫运营PPP项目主要运作模式


BOT(Build-Operate-Transfer,建设-经营-移交),社会资本方与政府出资方共同出资成立项目公司,由社会资本或项目公司承担新建环卫项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合作期满后项目资产及其相关权益等移交给政府或其指定机构,主要针对新建需求较多的项目。

ROT(Renovate-Operate-Transfer,重整-经营-移交),社会资本方与政府方成立项目公司,无偿将政府部分资产移交给项目公司,通过项目公司对该部分资产进行升级改造后,运营至项目合作期满。特许经营期内,项目公司提供合作协议约定范围内的环卫服务,向政府收取保洁服务费。特许经营期结束后,项目公司将存量和新增资产完好、无偿移交给政府或其指定机构,对存量资产、运营较多的项目适用。

TOT(Rransfer-Operate-Rransfer,转让-经营-移交),社会资本方与政府出资成立项目公司,将存量资产和项目经营权移交给项目公司,由项目公司具体负责设施设备的投资、建设、运营、管理、维护,合作期结束,项目设施无偿完好移交给政府方,对存量资产、运营较多的项目适用。

O&M(Operations & Maintenance,委托运营)多用于清扫转运等纯服务类项目,社会资本与政府指定的出资方合资组建项目公司,或由社会资本独资公司作为运营主体,项目公司或中标公司在合作期限内负责项目的运营、维护、移交工作,政府方支付服务费用满足社会资本方的合理利润回报。

由于PPP项目具有合同金额大、毛利润高等特点,有助于企业长期锁定市场份额,因此在环卫运营企业竞争中受到重视。本次统计的126个环卫运营PPP项目中,参与的企业共约43家,主要为民营环卫企业,占比约为76.7%。

从中标数量来看,启迪桑德环境资源股份有限公司和北京环境有限公司均中标12个项目,玉禾田环境发展集团股份有限公司中标9个项目,长沙中联重科环境产业有限公司中标7个项目,劲旅环境科技有限公司中标5个项目。

入库环卫运营PPP项目中标数量前15名


从中标项目涉及的预算金额总量来看,启迪桑德环境资源股份有限公司、中航美丽城乡环卫集团有限公司、劲旅环境科技有限公司项目金额总量超过30亿元,北控水务(中国)投资有限公司和长沙中联重科环境产业有限公司金额总量超过20亿元。

入库环卫运营PPP项目中标企业涉及投资金额总量前15名


在回报机制方面,所有项目中约有59%的项目采用政府付费的方式为社会资本提供投资回报,40%的项目采用政府提供可行性缺口补助的方式,另有两个项目采用了使用者付费的模式。126个环卫运营PPP项目涉及投资金额295亿元,其中,政府付费类项目涉及投资总额147.3703亿元元,可行性缺口补助类项目涉及投资总额141.1081亿元,使用者付费类项目涉及投资总额6.5373亿元。

入库环卫运营PPP项目回报机制占比

政府付费是政府直接付费购买公共产品或服务,所支付的费用来自政府预算。在环卫运营PPP项目中,政府会对项目公司环卫作业质量进行考核,依据考核标准确定支付费用的额度。

可行性缺口补助是核算项目的综合成本,在除去消费者付费的部分后,政府支付一定额度的补贴资金,使项目公司获得合理收益。运营补助额度一般等于项目建设、运营成本加合理利润减去使用者付费收入。是政府为了保证项目运营提供的间接补偿,一般可包括投资补助、价格补贴、土地拨付、融资支持等。

使用者付费是指由享受服务的消费者支付费用给提供服务的项目公司,本次统计的环卫运营PPP项目中只有一个垃圾焚烧发电及环卫保洁收运一体化项目和一个建筑垃圾清运项目采用了此种付费模式。

PPP项目的付费机制也会在一定程度上影响项目的融资能力,三种回报机制各有优点,从近几年项目数量变化来看,政府付费项目的比重在下降,可行性补助项目逐渐增多,比重上升。

入库环卫运营PPP项目回报机制变化情况


综合来看,现阶段环卫运营PPP项目发展呈现总量增速放缓的趋势,主要存在以下三方面因素会影响社会资本参与积极性。

前期投入大

PPP项目整体投资金额较大,资金需求压力大,前期投入基本要靠社会资本融资能力,企业大量签订PPP项目将对现金流造成很大压力。

回收周期长

PPP项目审核程度较多,前期准备周期长,相对传统项目回收期较长,项目前期投入需10-15年才能收回。且随着通货膨胀、物价上涨等因素增加,未来盈利保障存在不确定性。

存在潜在风险

由于PPP项目多处于较长的运营周期内,隐藏性的或不可预见的因素会逐渐增多,除了政策法规变动、规划变更、应急事件或自然不可抗力造成的损失风险等,社会资本还需要承担项目成本超支、利润减少等因素造成的运营风险。

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数据来源:政府和社会资本合作中心,海尔产业金融绿色金融整理

发表时间:2019-07-17
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